机会公平是教育公平的首要任务
作者:佚名 时间:2010/4/11 18:53:50 来源:流浪客 转发 人气:1124
袁振国：首先，我要说，发展是公平的前提。公平是社会历史进步的产物，公平与发展密切相关，发展是推进公平的前提。建国初期，我国小学的毛入学率只有20%，初中阶段的毛入学率不足6%，高中阶段毛入学率不足3%。而到2007年，小学学龄儿童入学率达到了 99.49%，初中阶段毛入学率达到了98%，高中阶段毛入学率提高到66%，基础教育在校生从不足3000万人发展到2.2亿人。人们的受教育机会大幅度增加：1949年，全国只有普通高等学校205所，在校生共11.7万人；到2007年中国普通高等学校发展到1908所，在校生达到了2500万，高等教育毛入学率提高到23%。中国在经济、社会和教育基础极其薄弱的情况下，普及了义务教育，大大提高了高中阶段的毛入学率，高等教育已经进入大众化阶段。如果没有教育的大发展，中国将只有现有受教育人口约1/10的人能够受到不同层次的教育。从这个意义上说，“没有发展，就没有公平”。
我国教育公平总体状况有了明显改善。但同时也必须看到，目前区域之间、城乡之间、学校之间的办学条件、师资水平和公共教育资源配置等方面仍存在较大差距。某些方面还有拉大的趋势，群众对城乡教育双重标准、城市义务教育择校、地区间高等教育入学机会差距、困难群体教育保障体系完善等问题反映强烈。促进教育公平乃是当务之急。
《21世纪》：城乡二元分化，地区间发展不均衡，重点学校的存在造成学校之间的不平等，这些问题长期以来一直都存在。为什么恰恰是在教育得到了充分发展的今天，大家对不公平反响更强烈？
袁振国：目前，大家对教育公平问题非常重视，原因是多方面的。一、与人们的观念变化有关。这里用吃饭打一个比喻：以前大家都吃不太饱，对吃好的问题不关心，甚至可能认为考虑吃好是资产阶级思想。现在，在大家都能吃饱的情况下，就开始考虑营养要搭配，结构要合理。那个时候，最需要解决的是很多人上不了学的问题，国家根本没有精力管协调，考虑的是让更多的人上学，义务教育首先要普及。再者，知识分子待遇很差，做导弹的不如卖咸鸭蛋的，拿手术刀的不如拿切菜刀的，这种情况下，人们关注更多的是发展问题，教育公平的问题不是不存在，而是被更大的发展问题掩盖了，这是第一个很现实的原因。
第二个很现实的原因就是这几年社会发展多元化，社会结构分层，利益分层。以前穷，是大家都穷，大家都没有饭吃，所以也就没觉得不舒服；沙发、木凳子以前都没有，大家都无所谓，可是现在你有了沙发，我只有木凳子，我就不舒服了，不同的利益格局，不同的状况让人们感到反差变大了。
第三个原因，我们不得不承认，由于长期的历史原因，也由于政策的原因，差距是存在的，在某些方面还在扩大。比如以前学校都比较差，有些学校稍微好一点，但是好不到哪去。而现在有些学校豪华得像宫殿一样，而周边学校却很差，反差太强烈。因为好学校它的造血功能强大，随着时间推移，它会越来越强。现在很多好学校说我们没有用国家的钱啊，这话有一定的道理。但是，它实际上争夺社会优质资源能力强了，就会出现马太效应。
第四个原因，现在人们对教育的重视程度和以前不一样了。现在的孩子都是独生子女，大家都把教育看作是非常非常重要的方面。所以要起点的公平，不能输在起跑线上，这个意识增强了，以前没有。以前没觉得对教育这么重要。现在，不管有钱还是没钱，不管是不是知识分子家庭，都对教育空前的重视。之前不是人们对教育不公平没有感受，只是没有这么强烈。这些综合因素使得教育公平变成大家共同关注的热点。同时这也反映出，人们的民主意识、维权意识在普遍增强。
《21世纪》：为了促进和发展教育公平，在本次规划当中，您和您的团队给出了哪些针对性的政策建议？
袁振国：实现教育公平在不同的时期有着不同的任务和工作重点。现阶段教育公平的基本内涵是指人人都有平等的上学机会，当前推进教育公平的关键是政府合理地分配公共教育资源，学生平等地享受公共教育资源。现阶段促进教育公平的基本目标是确保机会公平，争取条件公平，关注结果公平，以义务教育为重点，以帮助困难群体为重点，通过合理配置公共教育资源、扩大社会教育资源，使城乡之间、区域之间、学校之间、人群之间的教育差距不断缩小。
要解决公平的问题，首先是要加大教育经费投入力度，因为我们的教育欠账太多，目前的投入仍然偏低，低于世界平均水平和发展中国家水平(世界平均水平是财政经费占国民产值的4.5%左右，发达国家是5%-7%，我国去年是3.3%)。高质量教育是要靠钱来支撑的。
在做了大量调研和研究的基础上，我们针对目前存在的问题，分别就城乡之间、地域之间、校际之间和人群之间四方面给出了建议：
第一，统筹城乡教育发展，向农村倾斜。我国城乡教育差距的突出矛盾是农村教育发展的相对滞后，尤其是中西部农村教育与城市教育差距较大。城乡二元结构是造成城乡教育差距的主要根源。因此，缩小城乡教育差距需要从城乡一体化的战略要求出发，统筹城乡教育发展，要在政策和制度设计上向农村倾斜，在公共教育资 源配置上优先保证农村教育发展的需要，逐步提高农村教育水平。我们要从战略的高度充分认识农村教育发展在国家综合国力提高和新农村建设中的地位和作用，加大对农村教育的支持力度，确保新增教育经费主要用于农村；要建立现代公共教育财政体制，确保农村教育投入到位；要统一城乡办学标准， 保障农村办学的基本需要；要不断完善以县为主的基础教育管理体制，加大政府对教育的统筹和投入力度，进一步明确和落实各级政府对义务教育经费投入的比例和职能。全面提高农村教师的工资和福利，以增强农村教师吸引力。实施农村教师安居工程，在农村学校为教师建周转房，在县镇为农村教师集中建经济适用房和廉租房，等等。
第二，统筹区域教育发展，重点是加大对中西部地区的支持力度。以中西部地区教育为重点，统筹区域教育发展，首先需要继续推进西部大开发和中部崛起战略，加大国家对中西部地区的转移支付力度，推进公共服务均等化；其次要健全区域协调机制， 形成以东带西、东中西共同发展的格局，要健全互助机制，发达地区学校要采取对口支援、捐助等方式帮扶欠发达地区的学校发展；再者要调整中央院校的布局，加大对西部招生倾斜的力度，在教育投资、招生就业政策和人才培养与任用上进一步向中西部地区倾斜，在国家助学贷款体系中提高对中西部地区的资助比例和份额。
第三，统筹不同类别学校的发展，向薄弱学校倾斜。学校是实现个体之间教育公平最主要的中间环节和途径，学校之间发展的不公平直接制约了教育公平实现的程度。当前我国校际差距不仅面广，而且程度深刻，几乎贯穿了教育的所有阶段。从某种程度上说，无论是区域教育差距还是城乡教育差距，其最直接、最基本的表现形式都是学校之间的差距。城乡之间、不同地区之间，甚至同一区域内、同一城市中，不同学校在经费投入、办学设施、师资水平、生源质量等方面也存在巨大差距。这是产生择校现象的主要原因。校际差距是人们感觉最直接、反应最强烈的差距，特别是部分薄弱学校的存在，是实施教育公平的重要障碍。缩小校际差距首先要着力改造薄弱学校，确保所有学校达到基本建设标准，做到建设有标准，发展有特色。
最后，统筹不同群体的教育发展，向弱势群体倾斜。弱势群体由于其自身条件的制约和外在环境的影响，使他们在相同的政策下很难与其他人获得同等的发展机会，因此，必须对弱势群体实行差别对待，采取特殊补偿政策，弥补他们受教育机会的不公平。当前，我国教育领域的弱势群体 主要包括贫困学生、残障学生、进城务工农民子女。政府一直致力于消除贫困，但由于面广量大，目前仍有为数不少的贫困人口;残疾学生是弱势群体中的特殊 困难者;进城务工农民子女则是新增的并不断增长的弱势群体。对这三类人群需要制定特殊政策，重点关注，通过补偿措施使他们受到公平教育。
但需要指出的是，要坚持教育特色发展。教育公平并不是平均主义，更不是否认差异。由于人的先天条件差异，如智力、性格、能力倾向的差异，使得人在受教育的过程中有不同的教育要求;由于人的后天努力不同，使得人在受教育过程中的期望和成果也不同。没有机会平等，就没有教育公平，没有不同人的选择自由，同样没有教育公平。教育公平的理想状态就是基础公平与自由选择的统一。一方面，我们要努力保证机会公平，争取过程公平，确保底线标准，在努力实现公共教育资源平等分享的过程中，必须优先实现的是确立底线公平，实行最低标准保障、最低限度保护，缩小绝对差距、消除边缘化；另一方面，要承认差异，尊重差异，为不同人有个性的发展和创新拔尖人才的茁壮成长创造条件。
观念多元化：
不能用一把尺子量所有的人
《21世纪》：袁所长刚才提到，在努力实现公共教育资源平等分享的过程中，要承认差异，尊重差异，为不同人有个性的发展和创新拔尖人才的茁壮成长创造条件。但在目前大家对优质学校看法如此单一和同质(就是升学率)的情况下，怎样理解特色发展，怎样为学校特色发展创造条件？
袁振国：这是一个非常有意义的问题。我的基本观点是承认差异，缩小差距。差距和差异在我这里是很清晰的。差距是指客观条件上的，政策条件上的差距。你比如说农村的拨款标准和城市的拨款标准就不一样，教师编制不一样，这种差距完全是人为的，应该努力去缩小。差异就很复杂了，世界本身就是有差异的，人和人有差异，性格不同，天赋不同，努力程度也不同。作为学校来说，最重要的功能就是培养人才，使不同的人通过学校教育都能够得到发展。用一把尺子量所有的人对发展当然是不利的。我们强调特色教育，就是要考虑人本身的特点。人的特点如何在教育当中得到发展，变得更加有特色，而不是把它消磨掉，这是我们教育本身应该有的一个任务。在片面追求升学率的情况下，使得追求学校的特色、让每一个人在社会上发展自己的问题变得非常艰巨。片面追求升学率确实是我们国家对人才培养，按照教育规律办事很大的阻碍。1999年中共中央、国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，针对性很鲜明，就是要改变片面追求升学率应试教育的状态，发展素质教育。
但我们的教育状况，我们的人口压力，再加上我们的传统文化，使得我们对升学率过于注重。如果说就业没有太大的压力，人口没有这么多，好坏都能找到工作，而且工作差别也不太大的话，问题就不会这么尖锐。现在上不上学，上什么学对你将来都有很大影响。老百姓当然希望孩子上一个好的大学。如果觉得可上可不上，反而可能是家长有问题。家长看重升学率，是无可指责的。但政府要考虑解决这个问题，考虑怎么缓解片面追求升学的压力。
这个问题也绝对不只是教育的问题，要想有所改观，需要改变用人制度上惟学历是求的状态。现在好像有学历就一定是好，没有学历一定是不好，这个不符合事实。学历很高的人可能工作能力不怎么样，道德品质不怎么样，有些人可能学历并不高，读书这方面并不是很强，但是很有才气，人很好，怎么把这种情况实事求是的反映出来。人尽其才，才尽其用。这是整个社会的问题。
再者，从社会整个大角度来说，要根据什么来考核人的水平，给他报酬。这对我们国家来说很现实的问题。为什么大家不愿意做技术型人才？原因是技术型人才、应用型人才薪酬比较低。一些本身基础很好的学校，曾经是工程师的摇篮，现在不提了。做工程师、技术师不太光彩，这种观念是有问题的。其实360行行行出状元，不管是搞烹饪的、做衣服的，还是做导弹的都不能缺，每个领域都需要第一流的贡献。国家要想办法通过政策制定，使这种观念成为人们追求的一个行为。
我们现在社会政策什么都往学历倾斜，我们公务员必须要什么什么学历，不是博士不行，不是硕士不行，有些是需要的，有些是不需要的。我们现任发改委主任的学历是大专，刚公布时，很多人担心这么一个重要岗位，学历这么低大家会不会有什么反应？结果没想到社会上一片叫好。这说明什么？说明人们对于过于重视学历问题已经有所逆反，这是调整用人政策非常好的时机。
第三要调整工资结构。眼下国内各行业之间的收入差距太大。行业和行业之间的差距这么大实在是没有道理的。在这个单位扫地可能1000块，在那个单位扫地就可能3000块，全世界像我们差距这么大的地方都很少。所以教育的差距，首先是社会差距的反映。
教师流动是关键
《21世纪》：因为学校之间差距的客观存在和应试教育的压力，这些年，不但择校风愈演愈烈，而且应试教育压力逐年下移——不能上重点高中，就无法进入名牌大学；为了进入重点高中，需要进入重点初中的重点班；为了能升入重点初中的重点班，就要在小学胜人一筹，甚至从幼儿园就要开始接受各种培训。清华大学一位老师，他儿子才上幼儿园大班，他已经让他上了奥数班，我问他，你的孩子肯定可以上清华附小、附中，你报这个奥数班干吗？他说我附小没问题，但是不报奥数班就不能考上清华附中的龙班、虎班，那么就很难考入重点高中，不上重点高中，就可能考不上好大学了；上海某出版社的一位副总编辑的女儿要上小学了，他找了一圈，也向别人请教经验，最后他发誓要与应试教育共存亡——你既然不能改变现状，就及早地适应它吧。不然就是不负责任的家长。面对这种情况，家长们感到无比痛心，但又不惜甘做应试教育的帮凶。
还有，我们也知道，政府为了减轻学生负担，出台了很多政策，包括刚才您提到1999年中央发布素质教育的文件，也包括取消了小升初的考试。但结果是负担似乎有增无减。比如，小升初是取消考试了，但各种奥数班、英语考级班，应运而生。有一位研究教育的学者在安徽的一个重点中学演讲，他的题目是“素质教育是可能的”，讲完后，校长跟他说，“您讲得特别好，但是现在我们是两军对垒，我不能撤兵啊。”——很清楚，校长也不愿意这样，是没办法，我要不这样干我们学校的学生会输，不这样我的子女就会失败……大家仿佛进入一个怪圈，都觉得这样不好，但都这么干。这个问题，袁所长怎么看？
袁振国：现在有一个词叫“占坑”，不知道你听说过没有？就是我这个学校有好发展就要把好的苗子弄上来，奥数班也好，化学班也好，反正是通过选拔把他们弄到自己的学校，一步一步往上带，带到初中，带到高中。这是很恶劣的做法，使得竞争逐步下移。所以我对各种各样的补习班，都非常反对。其实，《义务教育法》讲得很清楚，义务教育不得以任何形式设立重点学校和重点班，现在很多地方却都变相在做，这是违法的。谁去治理？当然是政府。要解决这个问题，政府一定要有正确的认识。当年小平同志讲，“宁可牺牲一点速度也要把教育教育问题解决好”，“忽视教育的领导者，是缺乏远见的、不成熟的领导者”。今天，我们套用一下，就是“今天不抓素质教育的领导不是好领导，不是有远见的领导”。这种片面追求升学的做法是非常短视的，是对未来不负责任。
解决素质教育的问题，首先是政府的责任。中央的决心是很明确的，无论是《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，还是十六大、十七大的报告里边，都明确提出加强素质教育。各级党委、政府要树立正确的教育观。
推行素质教育这些年，成绩很明显。但问题也是普遍存在的：第一，不少地方领导虽然重视教育，但责任认识还不够到位，把素质教育当作一项软任务。第二，机制不完善，对当地坚持素质教育的先进经验和典型缺乏及时总结推广。第三、简单化、片面化，抓升学率，作为主要的考核指标。
解决这个问题的根本是要解决高考问题。所以，这个问题靠一个学校，甚至一个城市来做，是不行的。对学校来说，你不补课人家补课就麻烦了；对家长来说，当然不希望小孩这么苦，可是你不补人家补怎么办？我们国家高考(录取名额)是下放到省的。推进素质教育，最好从省级政府做起。
山东省这两年推行素质教育比较成功。山东省先后发布了17个文件，规定谁要补课，哪所学校要加班加点，哪个地方还再用升学率排名，惟管理者是问。把这个问题在全省范围内解决，谁违反就撤谁职，已经撤了很多校长的职，动真格的。是教育部非常重视的一个试点。
因此，素质教育这个事不是不能为之，但是一定政府下决心，把这个责任下放给教育部门是解决不了的。我曾经听到很多市委书记、市长公开跟教育局长说，我们这个城市升学率上去你就上去，我们这个城市升学率下去你就下去；教育局长自然对各个学校的校长说，升学率上去你就上去，升学率下去你就下去。这怎么行？用单一的GDP指标来搞经济不对，用来搞教育就更不对了。
《21世纪》：刚才您提到山东推行素质教育的模式提供了比较好的经验，能否再给我们介绍其他一些地区在推进教育公平方面所做有益尝试？
袁振国：在解决区域内学校不均衡的问题，辽宁的盘锦、安徽的芜湖等地都做出了有益的探索，基本上解决了这些问题。为此，我们做了专题调研。
促进义务教育均衡发展和治理择校问题是紧密相关的。教育均衡发展了，择校问题自然而然得到解决；而择校问题的解决，则是教育均衡发展的一个重要指针。而这其中，师资和生源是核心要素。
近年来，辽宁和安徽两省出台了一系列政策，改善教育均衡：一是加大投入，实现每一所学校标准化；二是改造薄弱学校；三是探索区域内教师交流机制，推动教师均衡化；第四，示范性高中指标到校，做好义务教育和普通教育的衔接，这一做法，可以有效引导初中生源的平均分配；第五，淡化重点学校，清理公办改制学校，规范办学行为。在这些方面，两省都做出了积极的尝试，也取得了明显的成效。
解决择校问题，最根本的一条把所有学校办得尽可能差不多。如果各个学校之间办学条件、师资水平、经费，方方面面都差不多。人们干吗要择校，谁不愿意就近入学？如果学校之间差距巨大，也就没办法遏制择校风。
在办学条件、经费和师资几个要素当中，师资无疑是最核心的要素。一所学校硬件再好，没有好教师也不行，所以要做到教育均衡发展，目前可行的办法就是让教师“流动”起来，鼓励骨干教师到薄弱学校任教。保持每个学校教师水平相当。
有的学校甚至在校内也推行教师搭配制，让学生和家长自由选班，叫“阳光选班”。即开学的第一天，把所有的学生和家长都找来，把各个班的教师配置全部公布——各个班的教师怎么配备的，大家一目了然。学校把比较好的和一般教师搭配起来，各个班之间的师资基本没有差别。家长都觉得没什么好选的。几年下来，家长已经不来了，你们分吧，我不用去选了。
《21世纪》：安徽和辽宁实行的教师轮岗制，在其他省市推广可行性大吗？
袁振国：有什么困难？关键是各地政府是不是觉得应该解决这个问题，想不想解决这个问题。安徽辽宁两个省已经做了，而且很成功，别的省为什么就不能做？
但是也有一些地方的教育局长和主管领导跟我说，都这么弄我就没权了。这里的关键是，是把民族利益、百姓利益看的重，还是把自己的权力看得重，这是比较尖锐的问题。
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