杨东平访谈：中国中小学间的竞争是全世界最激烈的

　　教育公共政策发生巨大转型 教育公平为最主要价值
　　杨东平：各位网友，大家好！我是北京理工大学教务科学研究所的杨东平，另外两位嘉宾，一位是北京市的老教育家、原北京一中的校长王晋堂老师，还有一位是中央教科所的程方平研究员，我们今天可以一块聊聊关于教育公平的话题。
　　从2003年，中央提出科学发展观，2005年，提出建设和谐社会的目标，最近这几年，我个人认为教育的公共政策发生了巨大的转型，从过去片面追求规模、速度、效益这样一个路线，转移到以教育公平为最主要的价值，所以这几年从政府层面推行教育公平是非常全面的。06年、05年城乡义务教育完全免费了。可能很多代表在两会，对农村义务教育完全免费以后影响新的教育公平问题也有新的不同的反映。
　　程方平：刚才杨老师给大家描述了一下，农村义务教育，特别是在公平的价值取向前提下的一个发展脉络，我个人也是非常关注这个问题。而且我觉得，从2000年以后，政府对农村义务教育、对教育公平还是非常看重的，因为教育部主管基础教育的副部长陈先生说，这几年教育部出台的一个主要的政策就是均衡，就是促进义务教育均衡发展，也是着眼于教育公平。
　　而且我觉得教育公平、推进义务教育是新中国建国将近60年寻求的一个目标，原来在宪法里有这样的规定，后来教育法有这样的规定，原来我们经济发展没有这样的条件。
　　《义务教育法》颁布后20年才实行免费义务教育是一种悲哀
　　杨东平：举一个数字，中国的义务教育实际上挺令人遗憾的，建国以后37年才颁布《义务教育法》，1986年颁布的，《义务教育法》颁布了以后又过了20年才实行免费的义务教育，整整20年，现在义务教育还是老百姓自己埋单，这是一种悲哀。
　　程方平：相当一段时间，特别是80年代到2000年
　　过去是人民教育人民办 现在是人民教育政府办
　　杨东平：过去是人民教育人民办，后来改成人民教育政府办，这是历史性的转变。
　　程方平：这个不仅对中国的全体国民来讲政府是在负责任，政府是在务实，在全世界面前也证明了中国政府要改变过去的一种管理政府，变成一种服务型的政府，当然，有很多细的东西、相关政策和法规可能还需要不断的完善。因为办好公平的教育，办好居民发展的教育，不光是投资的问题，不光是经费的问题，有很多的问题，就像刚才杨教授提到的会遇到很多新的问题，这些都是我们关注的。在温总理的报告里面提到要从能够上得起学到上好的学，这个转变其实需要教育界和全社会的努力。
　　王晋堂：2000年前后，当时北京市委有个意见，政协委员提出做两件在教育上让老百姓特别兴奋的事，当时有几位委员就提到让义务教育免费，当时提了义务教育免费大家很吃惊。我们提了两件事，一个是义务教育是免费教育，第二个是所有的博物馆、纪念馆、文化娱乐场所应该免费对青少年开放。相比起来义务教育免费的力度就更大了，因为那个时候的理念就是人民教育人民办。什么叫人民办？就是你掏钱，老百姓掏钱。到2006年出台新的《义务教育法》，2006年6月29日全国人大通过，明确了义务教育是国家的责任，是国家应该承担的免费的教育。
　　程方平：还有一种对等，原来只强调受教育方，现在政府这方的责任逐渐凸显出来了。
　　王晋堂：而且随着这几年我们经济的腾飞，去年又是9%的GDP增长，拿北京市来说，经济连续八年两位数的增长，现在国家承担免费义务教育应该说完全有能力，完全可以实现承担的责任，所以我觉得这是一个很大的变化。
　　城乡教育基本实行免费后 新问题是不均衡
　　杨东平：你觉得城乡基本实行免费以后，新的问题是什么？
　　王晋堂：新的问题就是不均衡，这几年走了几个大城市，也走了几个农村，06年去了河北省的一个威县，那是一个贫困县，我到那调查辍学率，因为有记者写的内参，提到当地辍学率达到70%。
　　我首先觉得这个数字太悬了，后来去那一看，原来是记者外行。怎么得到辍学率70%的数字呢？今年初三毕业100人，初一现在多少人呢？初一现在是700人，结果就说那600人都走了。其实这个比较是不对的，因为要拿今年的初三和三年前的初一比，所以这个记者在教育统计学上应该补补课。
　　程方平：辍学可能初中的比例比较大，后来调查的结果是什么？
　　王晋堂：最后得到的辍学率是10%，但是10%也超过了教育部规定的流失3%，后来我们还了解了一下为什么辍学？其中就有一个原因，比如父母进城打工了，把爷爷、奶奶留在那儿没人照顾，孩子只好不念书照顾爷爷、奶奶，料理家务。再有的是教学质量太差，学生越念越厌学。还有一个因素，因为现在生源总体下降，于是就有生源的分割，有一些比较好的生源被重点学校抓走了，还包括外地的好学校，这种就是不均衡。
　　农村义务教育免费标准太低 学校没钱又不能收钱
　　杨东平：从我们最近听到和看到的情况，在西部贫困地区，农村义务教育免费的政策现在看来还是有些问题。
　　主要的问题就是免费的标准太低，小学130、150，初中200多，还是一个最低水平的运行，而且又不允许收费了，所有的收费学校都禁止了，所以出现什么情况呢？教师的实际收入下降，然后一般很多的教学活动，包括看电影、春游都不能举行了，没钱，又不能收钱。
　　标准降低，这是一个大问题，所以去年重庆市给每个老师补300块钱，06年补了150，后来因为物价涨的厉害每个老师补300。而且还包括学校烧水、热饭这些费用都由政府来补贴，当然放电影这件事情市政府里面要多花两千万。这是一个低水平的保障。这个问题可能也已经纳入了主管部门的视野，有一个说法，各地要制定新的义务教育标准，争取到09年左右能够达到小学300、初中500，比现在要翻一番，这个问题可能没有比较好的解决。
　　教师工资不在“两免一补”范围内 很多农村教师流失
　　杨东平：另外还有一个大问题，这次义务教育新机制，基本上没有触动教师工资，教师工资没有在“两免一补”的范围内，而教师的工资占了义务教育的大头，占了百分之七八十，还是以县级财政为主，所以就造成了很多农村教师流失，尤其是大量的代课教师，教师编制短缺，编制短缺是因为他没钱，数量不足，待遇过低。
　　还有大量的代课教师，这个问题需要有一个制度性的解决办法，我觉得是很紧迫的，代课教师最低生活保障的工资都没有达到。
　　程方平：我觉得要保证义务教育的质量和水平还有一些政策法律需要跟上，比如说我们参照其他国家，起码在一个省或者是一个市的范围内，应该有一个学校办学的标准。这个标准过去是非常模糊的，在同样一个地区，好学校和差学校的标准相差特别大，包括北京市，也包括海淀区。在城区也有好的学校，比如西城、东城，包括崇文，还有差别，没有一个学校法来规范。刚刚说的是办学的基本标准，办学基本标准也包括聘多少教师、教师的工资，基本设施、基本的耗材需要多少，这些不跟上，这种模糊或者动荡还会发生。还有一些特殊地方的特殊补助，比如边疆、少数民族地区，高寒、高冷、高热的地区，都有一些特殊的津贴，包括办公的津贴和教师的补贴。
　　比如我前年也是到张家口，张家口山区一年有将近7个月都是非常冷的，学校的取暖费就没有地方出。
　　杨东平：取暖费要高于其他地方很多。
　　中国地域差别太大 县级拨款体制应该调整
　　程方平：所以像这样一些地方，有一些是通过省里的拨款，有一些应该有中央的拨款，因为我们现在教育经费保障是分级负责的，在经济发达的地方，县一级完全能达到，甚至2%、1%就够了，但是在有些地方，这个县一级是不堪重负的，这个就要省里或者国家要有这样的政策。
　　杨东平：所以我觉得以县为主这个体制应该调整，因为中国地域差别太大，对于像东部地区或者县财政，足够满足公务员和教师的工资发放，但是很多贫困地区，县级财政根本无力分担，可能相当一部分地区，管理还要上升教育经费的调配，有些部分地区应该以省为主，还有一些国家级贫困县，现在实际上已经中央为主了，管理体制上没有这么说，像我们去的甘肃的那些县，一年财政2千多万，实际上支出了一个亿，但是管理体制理论上还是以县为主，所以我觉得应该区别情况，有些地方是以县为主，有些地方以省为主，一些地方以中央为主。
　　程方平：十七大的时候，我看到报告里面特别提到，鼓励地方做自主创新的探索，我觉得这个提法非常好，也就是说，我们这个国家经济文化教育发展不平衡，就应该给一些地方因地制宜的自主权，这个自主权保证它行使权利，包括经费拨付、管理评价，这样才能够对总的目标能有各方面的保障。
　　杨东平：我前两天在新闻频道做了一个节目，就是跟重庆市的副市长交谈，重庆市属于创新性的，解决了很多地方难以解决的问题。义务教育现在全部靠省级财政，代课教师问题，1万多代课教师90%以上全部转成公办，然后给教师发放津贴，现在是300块，还要学校正常运行，每年财政要多支出20多个亿，就是在中央给他们免费以后。但是这个人很了不起，是主管经济和贸易的一个常务副市长，同时管教育，所以他的资源调配，对管钱很明晰。我问他，是不是重庆有钱才能解决这个问题，他讲这样说肯定会得罪人，但实际上有三个关系，第一个，地方的财政预算内是一块、预算外一块，预算外要占到40%左右，如果把这块组织起来，所谓叫预算内教育津贴，实际上就增加40%。第二个，每年教育经费的拨付，是按照年初的预算定的，但是年初预算要经济增长10%，到年底的时候有30%，所以决算以后多出一块，多出一块再给教育追加，实际上每年都是这样。第三个，中央也有一个财政决算，这几年的情况基本上是决算增长率高于预算，中央还会再追加一些。用这些钱就够了。
　　程方平：这就真是重视教育。
　　杨东平：各个省都有这样的关系，我们原来不明白。
　　程方平：我们现在比如在推进教育发展、推进义务教育的过程当中，还有一块就是民办教育，并不是说国家抓了教育就不需要民办教育，其实民办教育除了在经济上补助公办教育以外，还有拾遗补缺、机制等等方面。这块也是应该有国家补助的，很长时间内咱们国家一直在这方面没有落实，尽管《民办教育促进法》里提到这个问题，《义务教育法》里也提到这个问题，但是一直没有解决。
　　另外就是刚刚你讲的问题，我们很多有的表现成乱收费，有的表现成集资，有的表现成共建，这些经费好多都是属于预算外的，而这些经费在我们的统计视野中没有被包括进去，我们只说义务教育阶段，这个费用是相当大的。如果我们在通盘考虑的时候，这块既不在我们的预算内，又没有法律的依据，这块怎么来规范？更有利于义务教育的发展，这里面其实还有很多的改革创新的问题。
　　杨东平：所以促进义务教育发展和义务教育经费保障，还有很多创新的空间。
　　程方平：对。
　　农民工子女受户籍所限 不能接受城市中级阶段教育
　　杨东平：今天有一个话题，就是在这次两会上陕西的贾平凹委员有一个提案，说要关注第二代农民工的境遇，这些问题其实很多，两个选择，要么做苦力，要么暴力，这个提案关注到另外一个问题，就是所谓农民工的子女。
　　程方平：看我们出国留学的这些人，他们有第一代留学，第二代的美国人，就有这些问题，这些问题，从我们农民工的问题，从城市农村交融过程中逐渐显现出来了。
　　杨东平：因为教育我们这些年关注比较多的还是义务教育，儿童的教育问题也还没有很好的解决，还有很多障碍，但是初中后这个问题已经出现了，因为城市化进程已经许多年了，很多农民工基本上就在城市长大的。
　　程方平：因为我有一些朋友在一些文化机构，甚至在一些传媒里面工作，干的很出色，但是我听说因为他们没有北京户口，他们的孩子也有这样的问题，所以不光是农民工，牵扯到整个的户籍制度和户籍制度连带出来的那些福利，包括教育的福利。
　　杨东平：我们现在正在做一个课题，就是关于农民工子女初中后的问题，我们城市像中级阶段的教育，农民工子女是不能上的，因为得地方财政的。
　　王晋堂：现在职高可以收外面的学生。
　　程方平：现在有些地方，包括上海也是向外招生的。
　　王晋堂：原来给北京市的规定，2008年要控制在1800万，昨天公安部的一个副部长就谈到地域改革，其中就谈到北京、天津、上海，这些大城市人口一多了以后，子女都要入学了，非常麻烦，承担不了，因为能源是有限的。
　　程方平：因为现在高中阶段的技校和中专，国家不光是免费，一个学生资助1500到2000，还有更高一点的，所以又牵扯到跟义务教育同样的问题，比如在欠发达地区政府给他的投入是两三百，但是在这些地方可能是两三千，职业教育也有这样的问题，这些问题也不光是教育权利的问题，可能好多东西跟经济、跟人力资源地方的利益都是连在一起的。
　　杨东平：像北京这些大城市、中等城市的教育是不是对农民工开放的，情况还不是很明朗。
　　王晋堂：不是很明朗的，现在很多学校，包括小学这块对农民工子弟打开大门了，有两个原因，一个是有北京市户口的小学生锐减，锐减到什么程度呢？30年来，好像78年的数字是19万多小学生入学，现在08年入学7万多，差了这么大，如果要不是一些外地子女进小学的话，很多小学就关张了，那个时候小学生挂牌子的4660所，现在剩下1300多所了，其中有一段是每年消灭100所。但是这个问题不等于能够说明解决人口的问题，因为还牵扯一个利益，我给你安徽省的教育经费，你的孩子跑到我这儿，我要给你的孩子两免一补，牵扯很多问题。
　　现有社会福利制度是按照户籍人口设计 而非流动状态下设计的
　　杨东平：教育问题，其实跟媒体反映比较多的农民工的社保问题、医保问题同样性质，什么问题呢？我们所有这套社会福利制度，是按照户籍人口设计的，而不是在流动状态下设计的，而过去计划经济时代没有那么大的问题，在流动状态下公共产品等等一些问题，这就需要制度创新，这个问题有很大难度。
　　王晋堂：现在让那些农民工子弟高考回去考也有困难，有的农民工给我们反映，他已经在北京20年了，他的孩子就在北京生的，现在老家已经没人了，他的户口在那儿，找不着依托了。
　　杨东平：去年农村的义务教育免费以后，当时很多人预计城市的打工子弟会流回去，因为在那儿不花钱，在这儿花钱，后来北京、广州的情况都一样，影响不大，就是没有很大的影响农民工子弟在城市学习，尽管他还要花钱，就是你刚刚讲的问题，家里没有人了，没有人看管了，不完全是钱的问题。
　　所谓教育券、教育经费跟着学生走 推行起来难度很大
　　程方平：比如原来说的绿卡的问题，像美国绿卡，起码是一种准公民的待遇，原来也听说北京要搞什么绿卡，这可能针对高薪阶层实行。
　　杨东平：上海搞过，是对留学生等等一些特殊人才，还不是普通的老百姓。像流动状态的教育经费的提供，国外也有比较简单的做法，所谓的教育券，教育经费跟着学生走。
　　王晋堂：咱们也有试点，很难。
　　杨东平：小范围的，很难。另外还有一个标准差别很大，河南可能一个学生100多块，到北京接受教育小学生要1000多块。为什么国外可以流动？就是刚刚讲的，政府举办的教育，有一个一视同仁的基准。
　　程方平：比如日本标准比较划一，美国也是，这个教育券在国外的作用，不是经费的问题，主要是刺激竞争，但是在中国就有好处，就是说有一个基本保障，因为差别肯定都会承认的，就是当地给他的、国家给他的，他拿着这个教育券毕竟是减轻负担的、毕竟有一些实惠的，这样跟原来的地区会有不断的一种联系。
　　王晋堂：现在从十七大到这次两会，我觉得应该说越来越明确了，一个是教育优先发展，再一个坚持教育的公益性，因为过去一段把教育的公益性抹去了，本来义务教育不收费的，现在收费了，本来读初中是不花钱的，如果现在把初中挂了一个牌，摇身一变是民办公助，就改收费了，现在是把变相“改制”的改回来。
　　程方平：因为那些年可能受市场经济，或者受市场的影响，教育产业化的影响，所以大家都觉得，民营化为什么民营在初中这块？民营化可以民营在高中嘛。