吴康宁：小小屏幕背后竟有六重博弈——中国教育改革为何这么难？

　　中央与地方：强令式改革，还是讨价还价式改革？
　　在上文中，为方便起见，笔者将“官方”视为同“民间”相对应的一个整体。但实际上，在推进教育改革的问题上，官方未必总是一个统一的整体，而是常常可区分出“中央”与“地方”这两个不一致的层面。这就不能不再次述及中国行政管理的体制问题。
　　中华人民共和国成立后，地方的积极性发挥问题开始受到重视。1954年颁布的宪法规定地方各级人民代表大会可以“在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建议和公共事业，审查和批准地方的预算和决算。”(第58条)但宪法同时也明确规定“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”(第15条)，“地方各级人民委员会执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。”(第64条)因而，此时在中央和地方的关系中，地方并无实际上的独立性和自主权。
　　改革开放后，适应着整个社会转型的需要，中央与地方的关系开始发生实质性变化。1978年颁布的宪法规定，地方各级人民代表大会拥有本行政区域内“审查和批准地方的经济计划和预算、决算”的职权。(第36条)即是说，“经济计划”的职权不再仅限于中央。
　　1982年颁布的宪法中首次出现有关中央与地方分权的条款，提出“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(第3条)。长期以来基本上只是“中央”之依附体的“地方”，终于开始被赋予一定程度的独立性与自主权，这与“国家实行社会主义市场经济”(第15条)在启动时间上是同步的。
　　当然，即便在此时，中央对于地方的制度权威也依然存在，且正因为开始实行中央和地方的职权划分，宪法同时也强调了地方权力行使的限度问题，即所谓“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”(第llO条)。中央与地方分权及地方服从中央这两种条款同时存在的状况，一直延续到2004年颁布、至今仍在施行的宪法修正案中。
　　这便是三十年来中国教育改革所依附的一个基本的行政管理体制背景。一方面，国家已经无意且也无法包揽一切，开始逐步增加地方的独立性与自主权，同时也要求地方承担相应责任；另一方面，国家赋予地方的独立性与自主权又是有条件、有限度的，其条件与限度就是服从“中央的统一领导”。
　　于是，三十年来便逐步形成了中央与地方之间两种关系并存的局面。一种是不断商谈、相互博弈的关系，中央通常希望能以一定的权力下放及尽可能少的资源投入，换取地方在其自身发展过程中担负更多的责任；地方则几无例外地希望既拥有更多的独立性与自主权，又尽可能少地担负责任。另一种是行政管属、命令服从的关系，这种关系说到底是由中央拥有的对于地方领导人的组织人事调配权来保证的。当然，在已经赋予地方以独立性与自主权的那些方面，中央一般不会轻易采取强制性命令手段。
　　花费笔墨叙述中央与地方关系的基本状况，旨在解释为什么中央与地方在国家力图实施的某些重要教育改革问题上不能较快地步调一致，以至于尽管中央高度重视、反复推动，但许多地方却每每按兵不动、静观其变，或草草启动、再观其变，或弄虚作假、流于形式。在笔者看来，其中一个很重要的原因便是地方实际上在以自己的特有方式同中央“讨价还价”，进行着博弈。
　　譬如，在近年来被作为教师教育改革重大举措而推出的师范生免费教育所遭遇的“地方性阻滞”中，中央与地方在教育改革中的博弈关系便表现得十分明显。
　　为了“进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业”、“培养大批优秀的教师”、“提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者”，国家自2007年起，由中央财政支持，在六所教育部直属师范大学实行师范生免费教育。
　　不用说，对于从根本上解决优秀师资短缺问题来说，仅靠6所部属师范大学实行师范生免费教育无异于杯水车薪，有必要使所有地方师范院校都实行师范生免费教育。但师范生教育毕竟不是义务教育，国家不可能、也不会承担起所有师范生教育所需的全部经费，只能采取中央与地方分担的办法。在这个意义上，国家首先在六所部属师范院校实行师范生免费教育的目的之一，是要“以身作则”，促使地方政府尽快在本地区实施师范生免费教育。
　　但实际状况是，尽管对于师范生免费教育这件事的意义本身，没有任何地方政府提出异议，在相关会议及媒体报道中可听到与可见到的都是一片赞同声，但除了极少数省份(直辖市)在其少数师范院校实行极为有限的师范生免费教育外，绝大多数省份(直辖市)都未仿效中央、“雷厉风行”地采取值得称道的实质性行动。有的省份曾一度提出师范生免费教育招生计划，但公布不久便又取消；有的省份曾早早明确提出本地区实施师范生免费教育的时间表，但并未按期兑现，至今也看不出有很快兑现的可能；有的省份只是试探性地推出一些举措，但这些举措离真正的师范生免费教育还相去甚远。
　　所有这些都表明着一个人们心知肚明的事实：许多地方政府都在“等”——等待国家对于地方师范院校实行师范生免贯教育正式出台明确的中央财政支持计划、优惠政策及相关配套举措，希望能把需由自身承担的经费份额以及有关招生、就业方面的责任风险降到最低。与此同时，国家也在“等”——等待有更多地方政府拿出尽可能多的经费来，在本地区主动实行师范生免费教育。即是说，地方与中央，相互在观望。
　　当然，在中国当今体制下，倘若中央政府以强迫命令方式要求所有省市均在其区域内推行师范生免费教育，也不是办不到，但这件事毕竟不像命令各省市按规定要求立即、无条件支援灾区那样简单。在支援抗震救灾之类的问题上，依凭的就是中央与地方之间命令与服从的关系，几乎不容许商谈及博弈之类的关系存在。而在推进免费师范生教育的问题上，主要依凭的只能是中央与地方之间不断商谈、相互博弈的关系。
　　甚至可以说，在市场经济已成主体及地方已有一定分权的大背景下，即便中央政府规定期限，强命各省市在其所辖区域内实行师范生免费教育，也很难收到实效。拖延与敷衍，便是可以想见的地方政府通常会采取的两种策略，这其实也同样是诸多类似改革的过程反复证明了的一种普遍现象。
　　城市与农村：区分对待势必问题多，统一标准又成“一刀切”？
　　改革开放初期，中国是一个完全意义上的城乡二元结构的社会，城市与农村在经济、文化及社会发展等方面几乎都是截然不同的两个世界，尽管当时中国城市本身的经济、文化及社会发展也很落后。经过三十年的发展，农村面貌虽然已有很大改观，但除了城市化进展较为迅速的少数经济发达地区之外，农村的经济、文化及社会发展水平同城市之间的差距依然十分明显。在许多地区，城乡发展差距甚至在逐渐拉大。这是三十年来中国教育改革所伴随的又一基本社会背景。

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